香港为什么能在亚洲领先？

11月3日，香港特区政府财经事务及库务局（以下简称香港财库局）发布《有关香港加强打击洗钱及恐怖分子资金筹集规管的立法建议公众咨询》（以下简称“咨询文件”），对加强打击洗钱及恐怖分子资金筹集规管的立法建议进行公众咨询。

与香港证监会（证监会）2019年底通过监管沙箱实施自愿参与试点方案不同的是，该许可制度是强制性的，将全面监管证券和非证券代币的交易服务，所有在香港经营的虚拟资产交易平台必须获得证监会颁发的许可证。

11月3日，香港特别行政区政府金融服务及财政局（以下简称香港财政局）就加强香港反洗钱及恐怖活动筹措的立法建议发表公众谘询意见（以下简称“咨询文件”）就加强反洗钱及恐怖分子筹款监管的立法建议向公众谘询。《征求意见稿》建议建立虚拟资产服务提供商许可制度，引起市场高度关注。

咨询文件中关于“建立虚拟资产服务提供者许可制度”的建议如下：凡有意从事香港虚拟资产交易平台监管业务的人，应向证券及期货事务监察委员会（证监会）申请牌照；（2）符合合适候选人的标准，以及（3）持牌人应遵守《反洗钱条例》附表2关于洗钱和恐怖主义融资的规定，以及（4）旨在保护投资者的其他监管要求。

与2019年底证监会通过监管沙箱自愿参与不同，拟议的牌照制度是强制性的，将全面监管证券和非证券代币的交易服务。而且，许可证制度主要针对虚拟资产交易平台。所有在香港经营的虚拟资产交易平台必须获得证监会颁发的许可证，并根据《反洗钱和恐怖基金募集条例》等相关措施，以及保护投资者和防止市场操纵的其他要求。

咨询文件的发布是多年来香港监管部门对虚拟资产监管的监管建议。目前，虚拟资产在全球金融市场上受到越来越多的关注。世界主要经济体都在推动虚拟资产的监管进程。作为一个国际金融中心，香港的虚拟资产监管理念和实践经验可以为中国大陆和世界其他地区的监管部门提供一个很好的范例。

从“自愿许可”到“综合监管”

作为一个国际金融中心，香港一直积极监管虚拟资产，其监管效力也在亚洲的前列。早在2017年，证监会就采取行动规范虚拟资产交易。2018年和2019年，证监会连续两年下发相关文件，推进虚拟资产交易平台监管。

2018年11月1日，证监会发布了《关于虚拟资产组合管理人、基金发行人和交易平台经营者监管框架的声明》（以下简称《声明》）、《关于基金中介机构分销虚拟资产的通知》（以下简称《通知》）。同时，证监会发布了关于虚拟资产管理平台资产管理的声明，包括资产监控平台和虚拟资产管理平台。不过，如果证监会认为所涉风险无法得到充分处理，且不能保证投资者得到保护，则不会发放牌照。

2019年11月，证监会发布《立场文件：监管虚拟资产交易平台》（以下简称《意见书》），对虚拟资产交易平台的监管框架和许可条件进行了阐述。同时，提出了“自愿许可制度”，宣布许可虚拟资产交易平台将纳入其监管SandBox，④列出了类似于持牌证券经纪和自动交易场所标准的监管标准。

值得注意的是，立场文件中提出的许可证制度是自愿的，将非证券虚拟资产或代币排除在监管体系之外，这也给了虚拟资产运营商选择的时间和空间。

证监会当时认为，他们无权许可或监管只交易非证券虚拟资产或代币的平台，因为这些资产不是《证券及期货条例》规定的“证券”或“期货合约”。也就是说，只有向客户提供基于证券的虚拟资产或代币交易服务的平台才在中国证监会的监管范围之内，而一个虚拟资产交易平台，即使只有一个代币属于证券，也要接受中国证监会的监管。

因此，根据立场文件中规定的监管框架，比特币和其他非证券加密资产将不受证监会监管。

然而，随着虚拟货币和虚拟资产交易的大量增加，它逐渐给金融体系带来了巨大的洗钱和恐怖融资风险。它还经常涉及投机、欺诈、操纵市场等违法行为，严重威胁金融市场和投资者的财产安全。为了应对虚拟资产交易中洗钱和恐怖分子筹资的风险，香港财政局提议建立一个强制许可制度，以对虚拟资产服务提供者进行全面监管。在原有立场文件的基础上，进一步补充了反洗钱、许可规则、监督与责任认定、违法违规定罪量刑等内容。

作为香港12大政策局之一，财政部主要负责制定和实施政府财政金融政策；证监会是监管香港证券期货市场运作的法定组织，负责制定、批准、实施签发和监督各类许可证。因此，财政部在谘询文件中建议授权证监会对持牌虚拟资产服务提供者施加发牌条件。

新规如何监管虚拟资产？

征求意见稿提出的监管框架对“虚拟资产”、“虚拟资产服务提供商”和“虚拟资产交易平台”进行了明确界定，并要求许可证申请人满足相关资质要求和相应标准。同时，也提出了许多监管要求，对获得许可的虚拟资产服务提供商施加许可条件。

1监管对象：稳定币也在监管范围内

根据谘询文件，金管局建议建立虚拟资产服务提供者的牌照制度，要求持牌人符合与其他金融业类似的适当标准，遵守《反洗钱条例》的反洗钱和恐怖主义筹款规定，以及旨在确保市场稳定和保护投资者利益的其他监管要求。

虚拟资产服务提供商的许可证制度将侧重于对虚拟资产交换的监管。究其原因，目前虚拟资产交易在香港是一个相对庞大和成熟的业务，而虚拟资产支付或托管服务作为独立的商业模式在香港运营的其他虚拟资产活动受到限制。

根据咨询文件，虚拟资产服务提供者是指“以业务形式经营与虚拟资产相关的特定活动”。它包括：1）虚拟资产与法定货币之间的交易；2）一个或多个虚拟资产之间的交易；3）虚拟资产的转移；4）为虚拟资产提供托管或管理服务或提供控制虚拟资产的工具；5）为发行虚拟资产提供相关的金融服务。

参考《金融时报》的标准，评估香港虚拟资产活动的风险后，咨询文件建议将虚拟资产交易所的业务指定为《反洗钱条例》下的“管制虚拟资产活动”，任何有意从事受规管活动的人士，均须从证监会取得虚拟资产服务提供商牌照，并符合合适人选的标准及其他监管要求。

《征求意见稿》将虚拟资产交易所定义为“允许或邀请客户以货币或虚拟资产（无论是否同一虚拟资产）下单、买卖任何虚拟资产，并在业务过程中持有、实施、控制或持有任何货币或虚拟资产的交易平台。

但是，私募交易平台（即只提供显示买卖指令的平台，实际交易是在平台外进行的，如OTC-OTC-OTC交易），不属于本文定义的虚拟资产服务提供商的范围，因此不受监管。

此外，对于虚拟资产，咨询文件定义了以数字形式表示、计算或存储资产价值的单位，并以数字形式转让、存储或交易以支付货物或服务、偿还债务或投资。

不包括：

① 法定数字货币（包括中央银行数字货币）；

② 受证券及期货条例规管的金融资产（如证券及认可的结构性产品）；

③ 不能转让、交易或交换的封闭、有限用途产品（如飞行里程、信用卡奖励、礼品卡、客户奖励计划、游戏代币等）不是虚拟资产。

咨询文件指出，该定义适用于所有虚拟资产，无论其价值是否稳定。因此，所谓“稳定币”，即声称以资产为担保来稳定其价值，也是一种受监管的虚拟资产。

为确保一致性，政府在根据《反洗钱条例》制定虚拟资产服务提供者牌照制度时，会参考证监会此前在虚拟资产交易平台制定的自愿许可制度，以解决两者许可的相容性问题系统。此前，证监会主席欧阳礼表示，新的牌照制度和现有的监管SandBox计划将采用相同的监管标准

2许可条件

谘询文件建议，任何有意经营受规管虚拟资产交易所的人，必须先向证监会申请牌照，然后才能根据《反洗钱条例》成为持牌虚拟资产服务提供者。执照申请人必须符合相关资格要求和资格标准。

主要有两个条件

①企业必须在香港设立并有固定的营业场所，方可申请虚拟资产服务提供者许可证；

② 不具有法律地位的自然人或商业模式（如独资企业或合伙企业）没有资格申请虚拟资产服务提供商许可证。

此外，许可证申请人必须符合《反洗钱条例》规定的资格标准，才能获得虚拟资产服务提供商许可证。本准则不仅适用于提出申请的公司，而且适用于公司的所有负责人和最终所有人。具体而言，证监会在考虑个人是否为合适人选时，应考虑是否有洗钱或恐怖主义集资罪，是否有欺诈、欺诈或不诚实的罪行，是否有良好的声誉及财务文件。

这份征求意见文件不仅对虚拟资产交易所的注册地和注册类提出了明确要求，而且对虚拟资产交易所的负责人或实际控制人提出了明确要求，这在证监会监管文件中从未出现过，并将排除与香港市场的虚拟资产交易业务的许多交流。

同时，值得注意的是，拟议牌照是开放式的，即只要持牌虚拟资产服务提供商继续经营，且未被证监会暂停或吊销，其牌照将继续有效。本安排的目的是为持牌机构提供一定的营商环境，以方便其长期投资。

3十项监管要求和四项法律处罚

除了对许可证申请人的资格要求外，咨询文件还在业务方面提出了十项监管要求，包括：①仅限于在初始阶段向专业投资者提供服务；②财务能力，包括实收股本和流动资产要求；③ 知识和经验；④业务稳健；⑤风险管理；⑥客户资产的分离和管理；以及（7）虚拟资产上市交易政策、财务报告和披露，防止市场操纵和非法活动，防止利益冲突。

同时，征求意见文件列举了4起涉及虚拟资产的犯罪行为及相应的法律处罚。

这还没有出现在香港以前的相关监管文件中。可见，香港刑事许可证提供的虚拟财产未来将受到虚拟资产的惩罚。从这些处罚措施看，香港监管部门决心打击虚拟资产活动犯罪，维护金融市场秩序。