中国区块链政策调查及监管趋势分析报告（二）

报告摘要

12020年，区块链产业政策将迎来井喷式增长。截至2020年12月31日，中央、部委和地方政府至少出台了600项区块链相关政策，比2019年高出近8倍。

2响应中央号召，各地纷纷出台相关政策支持区块链产业发展。广东（53）、江苏（53）、浙江（51）、北京（44）等省份出台区块链政策最多。

3在2020年发布的区块链政策中，涉及的行业包括经济、金融、监管、物流、政务、农业等，同时，许多政策强调区块链与大数据、人工智能、云计算等前端技术的互动。

4北京、上海、广州等20个省市出台了特殊政策。地方层面的政策类主要包括：23项区块链专项政策、61项新基础设施和数字经济相关政策、20多项数字政府政策、地方政府工作报告和地方“十四五”规划等。

5我国相关监管部门对区块链和虚拟货币的监管始终是统一的：积极支持和引导区块链技术的应用和创新，逐步加强对虚拟货币和各类代币的监管，坚决打击网络等各类违法行为虚拟货币的发行、融资和交易。

6中国区块链监管的基本框架已经形成，并保持了相对稳定的状态。央行、互联网信息办公室、工业和信息化部权责明确，相互积极配合。公安、司法部门各司其职，配合主要监管部门开展各类执法规范行为。

7目前，区块链政策领域仍面临政策同质化严重、执行不力、产业目标不明确、政策吸引力有限等挑战。

8我们认为，未来2-3年，区块链产业政策发布频率将有所降低，但对虚拟货币的监管将进一步加强；启用新的基础设施和数字经济将成为区块链政策的主要目标；数字人民币的落地将推动相关法律制度的完善；“链治理、综合监管”将成为区块链治理的基本原则，SandBox监管将成为重点管理，正成为区块链治理的重要选择。

目录

4、 中国区块链与虚拟货币产业监管现状；

（1） 区块链和虚拟货币的监管思路和基本监管框架；

（2） 央行：加大对虚拟货币的打击力度，重点应用区块链金融；

（3） 信息处：已有1000多家企业取得信息服务记录；

（4） 工信部：加快区块链标准制定，推进区块链基础设施建设；

5、 区块链政策和监管的挑战和趋势；

（1） 区块链政策的挑战；

1同质化严重，产业政策精细度有待提高；

2部分地区产业目标不明确，政策吸引力有限；

（2） 区块链监管的挑战；

1现有监管体系与区块链技术不匹配；

2有针对性的区块链法律法规发展相对落后；

（3） 区块链产业政策和监管体系的趋势判断；

1减少政策发布频率，进一步加强监管；

2实现新的基础设施和数字经济将是区块链政策的主要目标；

3数字人民币的实施促进了相关法律制度的完善；

4. ““连锁治理、综合监管”将是公司治理的基本原则；

5监管沙箱成为区块链治理的重要选择；

中国区块链与虚拟货币产业监管现状

（1） 区块链和虚拟货币的监管思路和基本监管框架

我国相关监管部门对区块链和虚拟货币的监管始终是统一的：积极支持和引导区块链技术的应用和创新，逐步加强对虚拟货币和各类代币的监管，坚决打击网络等各类违法行为虚拟货币的发行、融资和交易。

监管框架方面，01区块链和零一智库在《2019年中国区块链政策普查报告》中总结了与中国区块链产业相关的基本监管框架体系。结合一年来各级政府出台的一系列监管政策法规，中国区块链监管的基本框架已经形成，并保持在相对稳定的状态。

具体而言，中国人民银行、互联网金融风险专项整治领导小组办公室、中国互联网金融协会及其所属机构主要负责对具有金融属性的相关活动进行监管，如虚拟货币交易、代币融资等，在地方财政管理部门的配合下，由中国工业和信息化部（以下简称工信部）及其下属机构牵头，负责区块链的规范统一技术，加快区块链标准体系建设，与业界、学术界等多个机构和学者合作，推动区块链关键标准的开发和应用。；国家互联网信息办公室（以下简称办公室）主要负责区块链网络信息服务的安全，规范和推动区块链标准的制定，以规避区块链信息服务的安全风险，推动区块链技术及相关服务健康发展。总体来看，在区块链和虚拟货币相关产业监管方面，央行、互联网信息办公室和工业和信息化部权责明确，相互积极配合。公安、司法部门各司其职，配合主要监管部门开展各类执法规范行为。

图：中国区块链产业基本监管框架

来源：01区块链，《2019年中国区块链政策调查报告》

（2） 央行：加大对虚拟货币的打击力度，重点应用区块链金融

2020年，央行将在区块链和数字货币领域采取大量措施。

在虚拟货币领域，2020年央行及其所属机构将加大对虚拟货币交易、ICO等违法行为的打击力度，对我国最常见的虚拟货币场外交易进行专项整治。同时，央行将向公众发布多个虚拟货币风险提示。2020年8月5日，中国人民银行上海总部召开的2020年下半年工作会议明确提出，要继续做好ICO和虚拟货币交易、P2P网络借贷等互联网金融风险的监测和处置工作。

另一方面，2020年央行将逐步加快法定数字货币即数字人民币的研发和试点进程。自深圳罗湖开展数字人民币红包试点以来，在央行的总体指导下，数字人民币版图不断扩大。深圳、苏州、北京、成都等地开展了一轮或多轮数字人民币红包试点，试点场景也从原来的超市、加油站等纯线下场景扩展到“线下+线上”的综合场景。同时，央行还积极与京东数字科技、滴滴旅行、拉卡拉等商业机构建立战略合作关系，共同推进数字人民币生态系统建设。在央行的领导下，中国的数字人民币工程正在加速稳步推进，其真实面目正逐步展现在中国人民面前。

同时，央行将在2020年重点关注区块链技术在金融领域的应用，积极推进区块链金融的规范化、正规化。2020年2月5日，央行正式发布《金融分布式账本安全技术规范》（JR/T 0184-2020），规定了金融分布式账本的安全体系，是我国金融业首个区块链标准。7月13日，央行再次下发《关于推进区块链技术规范和《区块链技术与金融应用评价规则》金融行业标准应用的通知》（JR/T 0193-2020）。本标准规定了区块链技术在金融领域应用的实施要求、评价方法和标准。本标准也是国内第一个由权威机构发布的相对完整的区块链系统和产品技术标准和评价方法。

从《金融分布式账本技术安全规范》到《区块链技术金融应用评价规则》等一系列标准化文件的发布，可见央行对区块链技术的高度重视，肯定了区块链在金融领域的应用价值。这些标准的出台有望加快区块链应用在金融领域的实施，为区块链行业提供更加规范的技术标准，提高区块链技术应用效率，为区块链监管提供更多的理论支持。

（3） 信息处：已有1000多家企业取得信息服务记录

自2019年2月15日《区块链信息服务管理条例》（以下简称《条例》）实施以来，我办共发布了4批1015个国内区块链信息服务名称和备案号。虽然按照管理规定，备案只是区块链主体相关信息服务的注册，并不代表对其机构、产品和服务的认可。备案登记的目的是为了便于按照《管理规定》对备案主体进行监督检查，督促未备案主体尽快履行备案义务。但是，信息服务备案可以在一定程度上促进区块链产业的健康有序发展，加强区块链产业的规范化和规范化。

从信息服务记录的区域分布来看，北京（309个）、深圳（139个）、上海（121个）、杭州（104个）、广州（60个）等5个一线城市的记录数量遥遥领先，5个城市的记录总数占比超过72%。

图8：区块链信息记录数量排名前十的城市

资料来源：01区块链王新班

此外，从四批1015份备案信息中，共涉及企业814家（多家企业申报多份备案信息），其中上市公司46家，关联上市公司182家，至少有89家。

从备案项目的场景分布来看，与财务相关的场景是企业布局的热点，其中供应链金融最受欢迎。据01区块链统计，在1015条记录信息中，至少有126条与金融领域相关，占总数的12.4%以上。具体涵盖供应链金融、数字资产、ABS、支付、中小企业融资服务、金融监管、福费廷贸易、跨境贸易、保险理赔、大宗商品交易服务、金融资产交易服务等场景。其中，供应链金融相关项目至少有32个，占财务备案项目的25.4%以上。

（4） 工信部：加快区块链标准制定，推进区块链基础设施建设

自2016年以来，工业和信息化部发布了《中国区块链技术与应用发展白皮书》，首次提出了中国区块链标准化的路线图，总结了国内外区块链的发展现状和典应用场景，并取得了显著成效是指导产业发展的重要参考。此后，工信部连续多年发布区块链白皮书，持续关注国内外区块链产业发展。

同时，工信部还大力推进区块链技术标准的建立。2018年3月，工业和信息化部开始提出《关于推进全国信息化与工业化融合管理标准化技术委员会、全国区块链与分布式核算技术标准化技术委员会的议案》。为促进尽快形成完善的区块链标准体系，并与国际标准体系对接，中华人民共和国工业和信息化部信息技术与软件服务司指导中国电子技术标准化研究院提出成立全国区块链与软件标准化技术委员会的方案分布式会计技术，以加快建立标准化技术委员会。

2017年12月，由中国电子技术标准化研究院牵头制定的区块链、信息技术区块链和分布式账本技术参考体系结构领域的首个国家标准（计划编号：20173824-t-469）正式获批，标志着我国信息产业国家标准的制定工作开始区块链与国际区块链标准的进展基本同步。

此外，工业和信息化部直属科研机构中国信息通信研究院于2018年推出可信区块链推广计划，成为国内具有代表性的产学研合作机构。截至2020年7月，已有400多家区块链企事业单位和科研机构参与CBCP，并在技术标准、产业应用、政策法规、国际合作等方面成立了21个工作组，对国内外区块链产业的发展和标准化产生了重大影响。

工信部在推进区块链标准体系的同时，也在加强区块链技术设施建设。2020年，工业和信息化部正式将“星火”命名为中国自主网络识别系统新品牌。“星火·链网”作为国家区块链与工业互联网协同创新的新基础设施，对于进一步推动工业互联网的深入发展和国家区块链新基础设施实施的建设布局具有重要意义。

区块链政策与监管的挑战与趋势

（1） 区块链政策的挑战

2020年，在中央和地方政府的重视和支持下，区块链产业发展如火如荼，政策框架趋于完善。然而，区块链产业仍处于发展初期，在区块链政策方面也存在以下挑战：

1同质化严重，产业政策精细度有待提高

2020年，区块链产业政策的春风几乎吹遍全国。然而，经过深入比较发现，区块链政策或计划的同质化现象非常严重。此次鼓励区块链产业发展的措施，与此前支持大数据、人工智能等产业的措施并无区别。真正符合本地实际和区块链产业现状的政策条款很少。但是，如果只是根据以往扶持其他行业的经验，根据企业实收注册资本和纳税额来决定优惠政策，对区块链企业特别是对区块链初创企业的现实意义不大，难以推动发展区块链产业的快速发展。

2部分地区产业目标不明确，政策吸引力有限

就各省市出台的区块链专项政策而言，目前我国区块链的政策目标主要中心化在多技术融合的应用和区块链产业应用的发展上，而政策目标则侧重于理论和技术的研究是不够的。虽然我国在区块链技术的应用上走在世界前列，但就区块链的底层核心技术而言，与一些大国还有一定差距。区块链的核心技术是区块链产业发展的基石。政府需要更多地关注连锁链技术的发展和创新，从而为连锁产业的发展奠定更坚实的技术基础。

（2） 区块链监管的挑战

1现有监管体系与区块链技术不匹配

区块链技术的弱中心化性使得现有法律层面的适用性突出。首先，区块链系统中的责任主体难以界定。许多区块链项目，特别是公链系统中的项目实体，并不是以传统的法人组织形式存在，而是以链上治理机制为基础的新去中心化自治组织形式存在。与传统的公司形式相比，Dao不需要在一定的辖区注册，通过分布式的组织结构运作，项目的进出门槛几乎为零。这种组织形式以“自治”为主，对政府部门的“其他治理”具有一定的排斥性。许多监管措施无法在链上有效实施，从而给区块链的治理带来巨大挑战。此外，智能合约是当前区块链技术应用的关键要素。但由于合同是提前编制的，如果在申请过程中出现问题，很难明确相关责任人和变更相关合同内容。现行合同法强调当事人的意思自治，在一定条件下可以撤销或者变更现行合同。智能合同的广泛运用将对当事人的意思自治和合同解除产生一定的影响。

2定向区块链法律法规发展相对滞后

到2020年，鼓励区块链产业发展的政策层出不穷，区块链技术标准体系也在加快建立，区块链在各个领域的应用也在迅速扩大，市场规模和影响力与日俱增。加强对区块链产业的监管是大势所趋。但现实是，区块链领域的专业法律法规发展仍然滞后。一方面，由于区块链技术的快速发展，监管部门还需要一段时间来了解和观察技术创新带来的各种潜在风险，因此在一定程度上会出现滞后现象；另一方面，区块链去中心化、自我管理的特点，集体维权也在削弱监管的影响力，并对目前的监管模式产生影响，如何控制法律和制度规范，既能有效监管区块链上的违法行为，又不妨碍区块链的技术创新，成为各界关注的问题。

（3） 区块链产业政策与监管体系的趋势判断

1减少政策发布频率，进一步加强监管

在经历了2020年区块链产业政策发布的高潮后，我国大部分省市都出台了区块链政策/专项规划，其中专项规划大多为3年。这意味着，这些已出台三年规划的省市在未来2-3年内不再出台专项规划，其他已出台区块链政策的省市短期内也不会重复制定或修改相关政策。因此，可以预期，区块链行业相关政策出台频率或将降低，但这并不意味着行业热度将减弱。

另一方面，随着比特币等虚拟货币市场的兴起，以及世界上越来越多的主流机构和投资者认可和参与虚拟货币交易，虚拟货币在我国的普及度正在再度拉升，普通投资者参与的热情与日俱增到了白天，各种关联交易的营销活动也可能死灰复燃，因此短期内，我国监管部门将在保证虚拟货币市场成功的高压下，继续加强对虚拟货币交易和ICO等违法行为的监管。

2实现新的基础设施和数字经济将成为区块链政策的主要目标

作为“双周期”和“十四五”规划的开局之年，2020年必将在新基础设施和数字经济发展方面取得长足进步。区块链产业作为新基础设施和数字经济的重要组成部分，也将受到两个发展重点的推动，在技术和应用上取得新进展，进入新的发展阶段。该政策将加快区块链在两个重点领域的布局，为区块链全面启用新基础设施和数字经济提供可靠保障和有力支撑。

3数字人民币的实施促进了相关法律制度的完善

2020年是数字人民币研究、开发和应用发展极为迅速的一年，数字人民币的纲要已基本向世界呈现。而数字货币的国际竞争日趋激烈，各国都在加快数字货币的研发进程。我国的数字人民币项目目前在世界上处于领先地位，但要保持这一优势，除了技术和应用的落地外，还要继续加大力度，其配套的法律框架和更加完善的监管体系同样重要。在当前数字人民币技术和应用进展顺利的形势下，制定数字人民币及其相关产业的相关法律规范和行业标准，将是央行及其相关监管部门的一项重要任务。同时，为保证数字人民币的有序发行和流通，加强对数字人民币相关犯罪的打击刻不容缓。

4. ““以链管链、全面监督”将是治理的基本原则

区块链的监管应坚持“链治理、综合监管”的基本原则，借助实名制、备案制等机制设计，通过在链上设置监管节点，加快实现链条上活动的协同监管和渗透监管，降低监管成本，提高监管的主动性和及时性。这是因为区块链不仅是监管对象，而且具有启用监管技术的能力，有望成为监管技术的技术基础。区块链在监管系统中的应用可以提高多agent之间的协作效率，区块链上积累的海量数据也可以为监管规则模提供操作和优化支持，从而能够更有效地适应前瞻性监管和监管协调的需要。

另一方面，监管部门在金融领域对区块链的监管也将更加注重应用层和业务层。就技术本身而言，没有必要将区块链与大数据、人工智能、物联网等其他金融技术区分开来，可以按照正常的技术监管模式进行监管。

5监管沙箱成为区块链治理的重要选择

区块链等新技术产业的监管应在鼓励技术创新和加强监管之间寻求相对平衡。沙箱监管是现阶段全球监管部门正在尝试的一种监管模式，但应该加强。包括中国在内的许多国家都将SandBox监管应用于区块链领域。在SandBox模拟中，监管部门可以发现区块链技术应用中存在的各种问题，为后期制定整体监管策略提供缓冲期和经验积累空间，并与产业端协商解决方案，从而促进区块链技术在产业端的健康有序发展。在区块链监管和治理的实践中，我们也可以走单一试点、部分试点、产业SandBox，最终与国家乃至全球SandBox联盟协调发展的渐进式监管路径。