中共中央办公厅印发意见:依法严厉打击非法证券活动

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中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法打击非法证券活动的意见》

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法严厉打击非法证券活动的意见》并下发通知,要求各地区、各部门结合实际认真贯彻落实。

《关于依法严厉打击证券违法行为的意见》主要内容如下。

打击非法证券活动是维护资本市场秩序,有效发挥资本市场枢纽作用的重要保障。党的十八大以来,有关各方认真贯彻落实党中央、国务院的决定和部署,扎实推进资本市场执法司法体系建设,依法打击资本市场违法行为,维护投资者合法权益,取得积极成效。同时,在经济金融环境深刻变化和资本市场改革开放不断深化的背景下,资本市场违法行为依然较为突出,案件查处难度不断加大,相关执法司法工作面临新形势新挑战。为进一步促进资本市场高质量发展,现就依法严厉打击非法证券活动提出如下意见。

1、 一般要求

(1) 指导思想。在新时期中国特色社会主义意识形态指导下,全面贯彻中国共产党第二、第三、第四、第五届十九届、十九届会议精神,坚持市场化、法制化的方向,坚持制度建设,坚持党的先进性建设。不干预、零容忍,加强资本市场基础设施建设,完善依法严厉打击证券违法行为的体制机制,提高执法司法行政效能。有效防范和化解重大风险,为加快建设规范、透明、开放、有活力、有弹性的资本市场提供有力支撑。

(2) 工作原理

–坚持零容忍。要严格依法查处证券犯罪,加强大案要案的查办,强化廉政纪律,增强震慑作用。

–坚持依法治国的原则。要坚持公开、公平、公正的原则,坚持严格执法、公平司法,统一标准、规范程序,提高专业化水平,增强透明度,不断增强公信力。

–坚持统筹协调。加强证券期货监督管理机构与公安、司法、市场监管等部门和有关地方的合作,形成有效打击证券违法活动的合力。

–坚持底线思维。把依法打击非法证券活动与有效防范化解风险、维护国家安全和社会稳定结合起来,加强重点领域风险排查,加强源头风险防控,严防风险叠加、共振,扩大和升级。

(3) 主要目标。到2022年,资本市场犯罪法律责任体系建设取得重大进展,依法严厉打击非法证券活动的司法体系和协调机制初步建立,证券犯罪成本大幅上升,重大犯罪多发势头得到有效遏制,投资者维权渠道更加畅通,资本市场秩序明显好转。到2025年,资本市场法律体系更加科学完善,中国特色证券执法司法体系更加完善,证券执法的透明度、规范性和公信力显著提高,行政执法与刑事司法衔接高效畅通,全面形成守法、规范、透明、公开、包容的良好资本市场生态。

2、 完善资本市场犯罪的法律责任体系

(4) 完善证券立法机制。充分利用法律修改、法律解释、授权决定等形式,提高证券领域立法效率,增强法律供给的及时性。

(5) 加大刑事处罚力度。落实刑法修正案第十一条,同步修订刑事立案追诉标准,完善相关刑事司法解释和司法政策。

(6) 完善行政法制。落实新修订的《证券法》,加快制定和修订《上市公司、证券公司、新三板市场监督管理条例》,《证券期货行政执法当事人承诺履行办法》,大幅增加违法成本。要加快制定期货法,弥补期货市场监管执法体制的不足。

(7) 完善民事赔偿制度。加快推行证券纠纷代表人诉讼制度。修改虚假陈述民事赔偿司法解释,取消民事赔偿诉讼前置程序。开展证券业仲裁制度试点。

(8) 强化市场约束机制。要推进退市制度改革,加强退市监管,严格执行强制退市制度,研究完善退市公司监管和风险处置制度,完善上市公司优胜劣汰的良性循环机制。要加强对证券投资基金发行和运作的监管,依法将严重违法的基金管理人撤出市场,妥善处理风险,保护基金持有人的合法利益。完善证券违法交易场所和行业协会的自律制度。

3、 建立健全依法严厉打击非法证券活动的执法司法体制和机制

(9) 建立打击资本市场违法行为的协调机制。要成立打击资本市场违法行为协调工作组,加强大案要案协调,完善信息共享机制,推动重要规则制定,协调解决重大问题。

(10) 完善证券案件侦查体制机制。进一步发挥公安部证券犯罪侦查局驻证监会的制度优势,在线索研判、数据共享、信息共享等方面完善行政刑事执法协作机制,情报指导与调查,协同办案。进一步优化公安部证券犯罪侦查资源配置,加强一线侦查力量建设。

(11) 完善证券案件的检察体制和机制。根据案件数量、人员配备等情况,研究在检察机关内部设立金融犯罪办案组。探索建立中国证券监督管理委员会检察工作机制,加强最高人民检察院与中国证监会、中国证监会、中国证监会、中国证监会、中国证监会、中国证监会、中国证监会的协调,中国证券监督管理委员会和公安部通过参与案件线索的会审和判断,开展犯罪预防。加强证券检察队伍专业化建设。涉嫌重大刑事案件移送公安机关的,应当同时抄送检察机关。

(12) 完善证券案件审判体制和机制。要充分利用现有司法资源,加强北京、深圳等证券交易所所在地金融司法工作建设,探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审判。深化金融审判专业化改革,加强金融审判队伍专业化建设。中级法院和同级检察院管辖第一审证券犯罪案件。加大行政处罚和司法判决的执行力度。建立专家咨询制度和专业人员担任人民陪审员的专门机制。

(13) 加强办案、审判基地建设。证券交易所、期货交易所所在地等地的公安机关、检察机关和司法机关应当建立证券犯罪的处理和审判基地。加强证券犯罪办案基地的办案工作,由相应的检察院和法院分别负责提起公诉和审判,通过犯罪地或者指定管辖地的管辖,依法适当集中证券犯罪案件的管辖。

(14) 加强地方领土责任。加强中国证监会与地方政府及有关部门的信息交流和执法合作,研究建立资本市场重大违法案件内部通报制度,有效防范和限制办案中可能遇到的地方保护的阻力和干扰,促进案件高效侦办。在财务管理以中央为主的前提下,强化属地风险处置责任。地方政府要规范各类区域性交易场所,依法打击各类非法证券期货活动,做好区域性金融风险防范和处置工作,维护社会稳定。

4、 加大对重大证券犯罪的惩治和重点领域执法力度

(15) 严格依法查处大案要案。坚持分类监管、精准打击,全面提高重大证券违法行为查处质量和效率。依法严肃查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息进行交易、编造和传播虚假信息等严重违法案件。对资金占用、非法担保等严重侵害上市公司利益的行为,要依法严肃查处追缴,限期整改。加强对控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员和其他相关证券违法责任人的问责。加强对中介机构的监管。对存在证券违法行为的,依法严肃查处机构及其从业人员,对参与、协助金融诈骗等违法行为依法从重处罚。加快查处和移交有关案件。依法严格控制缓刑适用。

(16) 依法打击非法证券活动。要加强市场监管、公安和证监会的协调,完善部门间合作机制,坚决取缔非法证券经营机构,坚决清理非法证券业务,坚决打击非法证券投资咨询等活动。加强场外资金监控,依法坚决打击大规模、系统性的场外资金活动。严格检查证券投资资金来源的合法性,严格控制杠杆率。加强地方交易场所案件行政处理与司法审判的衔接,有效防范区域性金融风险。

(17) 加强债券市场统一执法。加强债券市场各类违法行为的统一执法,重点打击欺诈发行债券、虚假信息披露、中介机构不履行职责等违法行为。继续优化债券市场监管合作机制。

(18) 强化非法私募的法律责任。加大对私募领域非法集资、私募基金管理人及其从业人员贪污、挪用基金财产的刑事打击力度。加快制定民间投资基金管理暂行规定,对风险投资企业和风险投资管理企业实行差别化监管和行业自律。

5、 进一步加强跨境监督执法司法合作

(19) 加强跨境监管合作。完善数据安全、跨境数据流、涉密信息管理等相关法律法规。要抓紧修订《关于加强境外证券发行上市相关保密和档案管理的规定》,强化境外上市公司信息安全主体责任。加强跨境信息提供机制和流程的规范化管理。坚持依法对等原则,进一步深化跨境审计监督合作。探索加强证券执法国际合作的有效途径,积极参与国际金融治理,推动建立打击跨境证券犯罪执法联盟。

(20) 加强对中资股的监管。采取有效措施应对公司风险和突发事件,推进相关监管体系建设。修订《国务院关于股份有限公司境外募集上市的专门规定》,明确境内行业主管部门和监管部门的职责,加强跨部门监管协调。

(二十一)建立健全资本市场法域外适用制度。要抓紧制定《证券法》域外规定的司法解释和配套规则,细化法律域外适用的具体条件,明确执法程序、证据效力等事项。加强资本市场涉外司法工作,促进外国、地区和中国司法判决的相互承认和执行。

6、 努力提高证券执法的司法能力和业务水平

(二十二)增强证券执法能力。加强证券执法力度,优化证券稽查执法机构设置,推动完善适应资本市场发展需要的中国特色证券执法体制机制。充分发挥当事人承诺制度在证券期货行政执法中的作用。完善举报证券违法线索奖励制度,加强违法线索处理平台建设。

(二十三)丰富证券执法手段。要有效运用大数据、人工智能、区块链等技术,建立证券期货市场监测预警体系,构建科技支撑的现代监管执法新模式,提高监管执法效率,加强对严重潜在违法行为的调查预警,做到有效防范、及时发现、准确打击。

(二十四)严格执法,秉公执法。要牢固树立权责意识、证据意识、程序意识,切实提高执法司法的专业性、规范性、权威性和公信力。加强统一执法,制定行政处罚裁量标准,规范执法。要充分发挥复议监督、诉讼监督、检察监督职能,加强对监督执法机构的监管和监督,坚决纠正执法司法工作中的不规范现象,为资本市场发展营造公平公正的法制环境。

7、 加强资本市场信用体系建设

(25)巩固资本市场诚信建设的制度基础。在相关法律法规中,增加信用建设的专门规定,建立资本市场信用记录主体责任制,明确市场参与者的信用条件、义务和责任,依法对资本市场失信行为进行处罚和奖励。

(二十六)建立健全信用承诺制度。建立资本市场行政许可的信用承诺制度,明确申请范围和许可事项。信用承诺及其履行情况纳入信用记录,是事中事后监管的重要依据。当事人严重违反承诺的,依法撤销有关行政许可。

(二十七)加强资本市场诚信监管。建立健全统一的资本市场诚信档案,记录资本市场参与者的诚信信息。完善信用信息共享机制,加强信息收集、查询和公开。将相关信息纳入国家信用信息共享平台和“信用中国”网站,形成各方共建、共治、共享的资本市场诚信建设格局。

8、 加强组织保障和监督问责

(二十八)加强组织领导。各地区、各部门要高度重视资本市场执法司法工作,把思想和行动融入党中央、国务院的决策部署,明确职责分工,加强工作协调,落实工作责任,确保各项任务的落实。

(二十九)加强舆论引导。要做好立体打击非法证券活动的新闻舆论工作,多渠道、多平台加强重点案件的执法宣传,充分发挥查处典案件的警示教育作用,向市场发出明确的零容忍信号,促进形成遵纪守法的良好资本市场生态。

(三十)加强监督问责。坚持全面从严治党,坚决贯彻深化金融领域反腐败工作的要求。执法司法机关和纪检监察机关共同推进金融领域风险处置和反腐败工作,坚决查处金融风险背后的各种腐败问题,注意防范腐败案件可能诱发的资本市场风险。重点查处可能影响资本市场重大改革进程、引发系统性风险的案件,以及监管人员与市场人员内外联动的案件。严格规范证券监督管理机构工作人员到与其原业务直接相关的企业或者其他营利性组织工作。对不严格执行法律法规、发现线索不上报、不立案、查处不力、干扰正常查办案件的,依法依纪严肃追究责任。

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