数字美元:寻找问题的解决方案

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随着公众对更快支付的需求增加,包括美联储在内的央行需要做出回应,非银行实体也寻求在促进支付方面发挥更大作用,支付系统正在发生深刻的变化。还有人呼吁美联储“参与进来”,发行一种公众可以使用的中央银行数字货币(CBDC)。2021年8月5日,美联储理事会成员沃勒在华盛顿特区的美国企业研究所发表演讲,认为美联储发行CBDC的理由还不够充分。

随着公众对更快支付的需求增加,包括美联储在内的央行需要做出回应,非银行实体也寻求在促进支付方面发挥更大作用,支付系统正在发生深刻的变化。还有人呼吁美联储“参与进来”,发行一种公众可以使用的中央银行数字货币(CBDC)。

鲍威尔主席最近宣布,美联储将发布一份关于创建CBDC的收益和成本的讨论文件。我对这个话题特别感兴趣,因为我在过去的20年里一直从事货币理论的研究,在过去的7年里研究并撰写了关于货币替代形式的文章。我今天演讲的重点是:CBDC能否解决影响我们支付系统的任何重大问题。还有与CBDC相关的潜在风险,我将在最后讨论。但在美联储讨论的早期阶段,我认为首要任务是找出美联储是否迫切需要创建数字货币。我对此表示怀疑。

在最近的CBDC热潮中,倡导者指出了美联储数字货币的许多潜在好处,但他们通常不会问一个简单的问题:CBDC将解决什么问题?或者,什么样的市场失灵或低效率需要这样的具体干预?经过仔细考虑,我认为没有任何其他措施能比CBDC更快、更有效地解决现有问题。

在开始讨论之前,让我首先澄清我所说的“CBDC”是什么意思。简而言之,CBDC是中央银行的负债,可以用作数字支付工具。这一次,我将重点介绍通用CBDC(零售CBDC),即可供普通公众使用的CBDC,而不仅仅是银行或其他特定类的机构。通用CBDC可能有多种形式,其中一些可以作为匿名现金支付工具。然而,在本次演讲中,我将重点介绍基于账户的中央银行业务中心,国际清算银行最近将其描述为“数字时代最有希望提供中央银行资金的方式”。应注意的是,任何此类通用的、基于账户的CBDC可能需要明确的国会授权。

货币及帐目

中央银行货币与商业银行货币

应该指出的是,在我们的日常生活中,我们同时使用中央银行的货币和商业银行的货币进行交易。中央银行货币(即美联储负债货币)包括公众持有的实物货币和美联储持有的数字账户余额。银行存入这些账户的资金称为准备金余额,用于结算银行间的付款。相反,商业银行的支票和储蓄账户是银行的负债,而不是美联储的负债。就价值而言,美国家庭和公司每天进行的大多数交易都使用商业银行的货币作为支付工具。

美联储账户和商业银行账户

根据现行法律,美联储向商业银行提供账户和支付服务。这些账户为每日数万亿美元的银行间支付提供无风险结算资产。重要的是,使用央行货币结算银行间支付可以促进金融稳定,因为它消除了具有系统重要性的支付系统中的信贷和流动性风险。

国会不允许美联储直接向公众提供账户;相反,美联储一直在向商业银行提供账户,然后商业银行向公众提供银行账户。在这种结构下,商业银行充当美联储和公众之间的中介。商业银行账户中的资金是数字化的,可以用于家庭和企业的数字支付,但商业银行承诺将个人银行账户中的1美元转换为1美元现金。简言之,银行将商业银行货币与美元现金的汇率固定为一对一。由于大量的监管和联邦存款保险,家庭和公司有理由相信这种固定汇率是完全可信的。因此,他们认为商业银行货币和中央银行货币是完美的替代品——它们作为一种支付手段是可互换的。商业货币和中央银行货币之间的固定汇率的可信性使我们的支付系统保持稳定和高效。

美联储(Federal Reserve)和商业银行之间的这种职能分工反映了一个经济事实:当私营部门公司竞相以尽可能低的成本向消费者和企业提供最高质量的产品时,市场将有效运作。一般来说,政府应与私营机构竞争,以解决市场失灵的问题。

关于CBDC的思考

这让我们回到我最初的问题:只有CBDC才能解决我们当前支付系统的问题?

实物货币会消失吗?正如我前面提到的,拥有可靠的商业银行货币的关键是银行承诺将美元的数字银行货币转换为美元的美国实物货币。但如果美元消失,银行将如何兑现承诺?因此,随着经济和社会变得“无现金”,许多央行正在考虑采用CBDC。废除货币是一种政策选择,而不是经济结果。鲍威尔总统已明确表示,《生物多样性公约》不会取代美元。因此,对真实货币即将消失的恐惧不能成为采用CBDC的理由。

支付系统的覆盖范围是否过于有限,而CBDC的引入将使支付系统更大、更广、更高效?在我看来肯定不是这样的。我们现有的银行间支付服务覆盖全国,这意味着商业银行的账户持有人可以向任何其他美国银行的账户持有人付款。这同样适用于国际支付——美国银行的账户持有人可以向外国银行的账户持有人转账。因此,美国支付系统缺乏连通性和地域广度并不是引入CBDC的好理由。

现有的支付服务是否太慢?一些商业银行最近开发了实时支付服务(real-time payment service,简称RTP)。美联储(Federal Reserve)正在创建自己的实时支付服务fednowsm,该服务将在启动支付后立即在美国商业银行的账户持有人之间转账。虽然跨境支付的效率通常低于国内支付的效率,但也在努力提高效率。没有CBDC,这些创新正在向前推进。因此,促进更快的支付并不是创建CBDC的令人信服的理由。

有没有可能只有很少的人可以访问支付系统?有人认为,CBDC的引入可以让没有银行账户的人更容易获得金融服务,从而提高金融包容性。为了解决这个问题,我们首先需要知道没有银行账户的人口数量。其次,没有银行账户的人群是否会使用美联储的CBDC账户。根据联邦存款保险公司(FDIC)最近的一项调查,2019年,约5.4%的美国家庭没有银行账户。FDIC调查还发现,约75%的没有银行账户的人口对拥有银行账户“根本不感兴趣”或“不太感兴趣”。如果同样比例的没有银行账户的人对美联储CBDC账户不感兴趣,这意味着略多于1%的美国家庭既没有银行账户,也可能对美联储CBDC账户不感兴趣。开发CBDC是覆盖这1%家庭的最简单、成本最低的方式,这让我难以置信。相反,我们可以更有效地促进金融包容,比如通过城市金融授权银行项目鼓励广泛使用低成本商业银行账户。

由于现有支付服务过于昂贵,是否需要CBDC?要回答这个问题,我们需要理解为什么支付的价格可能被视为“高”。在经济学中,服务价格通常由两部分组成:提供服务的边际成本和反映卖方市场力量的加价。处理支付的边际成本取决于支付的性质(如纸质支票和电子转账)、使用的技术(如批量和实时支付)以及处理支付时提供的其他服务(如风险和欺诈服务)。由于这些因素主要是技术因素,关键问题是CBDC将如何影响银行对各种支付服务收取的价格上涨。一家公司可以收取的价格上涨取决于其市场实力,因此也取决于其面临的竞争程度。CBDC的引入将在支付服务市场创造更多的竞争,因为公众可以使用CBDC账户直接通过美联储支付——也就是说,CBDC将允许公众绕过商业银行系统。存款将从商业银行流入CBDC账户,这将迫使银行降低手续费或提高存款利率,以防止更多的存款流出。

然而,在我看来,在降低银行加价方面,私营部门创新可能比CBDC更有效。如果商业银行通过其市场力量赚取租金,非银行机构将有机会进入支付业务并向公众提供更便宜的支付服务。事实上,我们现在看到大量非银行机构进入支付领域。例如,近年来,“稳定币”已成为支付领域一个特别重要的产品。稳定币是一种数字资产,其价值与一种或多种其他资产相关,如与主权货币挂钩。如果稳定币与美元一对一挂钩,并有一个安全和流动的资产池支持,那么它可以被用作一种有吸引力的支付工具。如果一种或多种稳定币能够发展出庞大的用户群,它们可能成为银行处理支付业务的主要挑战。重要的是,使用这种稳定币的支付可能是“免费”的,因为启动或接收支付没有成本。因此,很容易想象,来自稳定币的竞争可能会迫使银行降低支付服务的加价。

请注意,我不支持任何特定的稳定币——其中一些货币没有安全和流动资产的支持。将稳定币兑换成1美元的承诺并不完全可信,也没有在稳定币的实际操作中得到检验。在稳定币安全扩散之前,需要解决许多法律、监管和政策问题。然而,我的观点是,私营部门已经在开发替代支付方案,以与银行系统竞争。因此,美联储似乎没有必要创建CBDC来降低首付租金。

回到CBDC可能解决的问题,人们常常认为CBDC的建立将刺激支付系统的创新。这让我不禁要问:我们是否认为支付领域的创新不够?相反,在我看来,私营部门的创新发生得相当快——事实上,比监管者能够处理的还要快。因此,刺激创新并不是引入CBDC的令人信服的理由。

然而,私营部门追求的创新类是否是“错误”的支付创新类?当我考虑加密资产(比如Bitcoin,它经常用来促进非法活动)时,我看到了这一论点的一些优点。但CBDC不太可能阻止使用旨在逃避政府监管的加密资产。

问题是,政府当局对美国公民的金融交易信息是否不足?总的来说,政府试图在个人隐私和防止洗钱等非法金融交易的必要性之间取得平衡。例如,虽然政府不会收到关于商业银行账户持有人的所有交易数据,但《银行保密法》要求商业银行向政府报告可疑活动。

根据其设计,CBDC账户允许美联储获得有关CBDC账户持有人的金融交易和交易模式的大量信息。美联储是否应该出于这个原因建立CBDC?我不这么认为。

问题可能是美元的储备货币地位处于危险之中。它是否需要建立美联储CBDC来维持美元的主导地位?例如,一些评论员表示担心,中国CBDC的可用性将损害美元的地位。我认为没有理由期望全世界都涌向中国的CBDC或任何其他国家。为什么CBDC鼓励非中国公司用人民币而不是美元来估价合同和交易?此外,我不明白为什么允许公众通过CBDC账户而不是商业银行账户支付电费将有助于维持全球美元霸权(当然,美国以外的人可以使用的美联储CBDC账户可能会促进美元的使用,但美联储CBDC账户的全球可用性也将导致与洗钱相关的严重问题)

最后,稳定币等新形式的私人资金是否会对美联储实施货币政策构成威胁?许多评论员表示,新的私人基金将减少美联储政策行动的影响,因为它们将充当一个具有竞争力的货币体系。国际经济学普遍认为,任何将汇率与美元挂钩的国家都会将其国内货币政策交给美国,并将美国的货币政策输入。同样的逻辑也适用于任何将汇率与美元挂钩的实体。因此,商业银行和与美元挂钩的稳定币已成为美国货币政策和扩大政策行动的渠道。因此,如果有的话,与美元挂钩的私人稳定币扩大了美国的影响范围。

在探讨了CBDC可以解决的许多可能问题之后,我得出结论,CBDC仍然是一个可以探索的问题解决方案。这给我们留下了更多采用CBDC的哲学理由。例如,有人可能会争辩说,公众拥有持有无风险数字支付工具的基本权利,而CBDC将以私人发行的支付工具无法做到的方式持有。然而,由于联邦存款保险,商业银行账户为大多数交易向公众提供了无风险的数字支付工具。

有人可能还认为,美联储应该提供一个数字选项,作为商业银行系统的替代方案。理由是政府不应该强迫公民使用商业银行系统,而应该允许将中央银行作为一种公共服务提供给所有人。然而,正如我在上一次演讲中指出的那样,目前国会授权的美联储和商业银行之间的职能分工反映了一种理解,即政府应该与私营部门竞争,只是为了解决市场失灵的问题。这一基本原则自确立以来,一直使美国处于有利地位。我不认为CBDC是一个例外。

总之,尽管CBDC继续吸引着美国和其他国家的极大兴趣,但我仍然怀疑美联储CBDC能否解决美国支付系统面临的任何重大问题。还有与CBDC相关的潜在成本和风险,其中一些我已经提到。我注意到我的信念,即政府对经济的干预只能解决重大的市场失灵。美联储CBDC的竞争可能会使商业银行脱媒,并威胁到运转良好的金融体系中的分工。此外,随着网络安全问题的增加,CBDC可能成为这些威胁的新目标。我希望CBDC的这些和其他潜在风险将在即将发布的讨论文件中得到解决。

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