美联储监管副主席：CBDC、稳定货币和比特币

这是兰德尔K。在爱达荷州太阳谷举行的犹他州银行家协会第113届年会上，美国联邦储备委员会（Federal Reserve）副主席夸尔斯发表讲话，并在美联储官方网站上发表讲话。

最近几百年来，我一直在反思美国对新奇事物的热情，并结合这次演讲的内容。总的来说，这种热情使美国成为许多科学和实践创新的诞生地，这些创新改变了21世纪和19世纪的生活，从而为我们和世界提供了良好的服务。但是，特别是再加上美国人同样对提振敏感、害怕失踪，有时会导致我们批判性思维的大规模停顿，偶尔还会导致浮躁、自欺欺人的狂热或时尚。

有时，事后看来，后果令人费解或尴尬，比如上世纪80年代，数百万美国人突然开始穿降落伞裤。但后果也可能更严重。

这就引出了今天的话题：中央银行数字货币，简称CBDC。近几个月来，公众对“数字美元”的兴趣达到了高潮。许多专家和评论员建议，美联储应该发行——事实上可能需要发行——CBDC。但在我们被新事物淹没之前，我认为我们需要对CBDC的承诺进行仔细的批判性分析。在表达我对《生物多样性公约》及其他相关问题的看法时，我代表自己作为美联储理事会成员发言，而不是代表理事会本身或任何其他美联储决策者。事实上，正如大家所看到的，鲍威尔总统最近宣布，我们正在编写一份关于这个问题的全面讨论文件，这将是进行这种批判性分析的彻底公开进程的第一步，我不想预先判断这一点。我真想对我认为在这个过程中需要解决的问题作出一些评论，我将如何考虑这些问题，以及我认为在美国建立CBDC的任何建议都必须明确。

那么，让我们从一个基本问题开始：CBDC将解决什么问题？要回答这个问题，我们首先需要定义CBDC一词，并评估美国支付体系的现状。

“CBDC”是什么意思？

国际清算银行（bank for International Settlements）将CBDC定义为“一种数字支付工具，由国家记账单位估值，是央行的直接责任。”

我的第一个观察结果是，公众主要以数字美元进行交易——通过在我们的商业银行账户中发送和接收电子余额。这些数字美元不是CBDC，因为它们是商业银行的负债，而不是美联储的负债。然而，重要的是，根据联邦保险，商业银行的数字美元高达25万美元，这意味着对于这一数额的存款——基本上是美国所有的零售存款——它们与中央银行的负债一样稳健。

美联储还直接向商业银行和某些其他金融机构提供数字美元。联邦法律允许这些金融机构在美联储（Federal Reserve）开立账户，并接受美联储（Federal Reserve）的支付服务。美联储账户余额为美国经济提供安全、流动的结算资产，对金融稳定发挥着重要作用。

总之，美元是高度数字化的。美联储向商业银行提供数字美元，商业银行向消费者和企业提供数字美元和其他金融服务。这种安排很好地服务于国家和经济：美联储通过促进美国经济的健康和更广泛金融体系的稳定来保护公众利益，而商业银行则通过竞争来吸引和有效地服务客户。

那么，考虑到当前美元的数字化，CBDC与我们今天使用的数字美元有何不同？关键的区别在于，当大多数评论员对美联储的CBDC进行猜测时，他们认为公众可以直接从中央银行获得CBDC。这种CBDC可以采取不同的形式。一种是基于账户的模式，即美联储将直接向公众提供个人账户。就像美联储目前向金融机构提供的账户一样，账户持有人将通过借记或贷记的方式向其美联储账户发送和接收资金。

不同的CBDC模可能涉及一个未在美联储账户中维护的CBDC。这种形式的CBDC将更接近于现金的数字等价物。与现金一样，它代表着美联储的所有权声明，但也可以通过人与人之间（如货币）或通过中间人进行转移。

我怀疑美联储是否有法律权力在没有立法的情况下推行CBDC或CBDC。然而，如果这样的立法授权被授予，最近关于CBDC的讨论使得探讨在美国实施CBDC的好处、成本和实用性变得合适。让我们来看看美国联邦储备银行（CBDC）需要适应的现行的支付体系。

美国支付系统的现状

美联储（fed）和私营部门的银行间支付服务部门（interbank payment services）提供了一系列选项，以促进高效的电子美元支付。一些与主要美元支付系统有关的统计数字说明了这一点。美联储的Fedwire基金服务每天处理近4万亿美元。这些款项立即存入美联储的银行账户。一家私营部门实体（清算所）运营着一个大支付系统，每天结算近2万亿美元的付款。这些款项并没有在美联储的账户中结算，而是由储备银行在美联储账簿上的余额来支撑。

小额支付结算通常比大额支付结算慢，但加快结算的各项工作已经完成或正在进行中。例如，票据交换所开发了一种以小额支付为重点的即时支付服务。类似地，自动清算所（ACh）网络——一种早在20世纪就发展起来的基于批量的支付网络——现在可以实现ACh支付的当日结算。美联储正在开发一种实时支付服务，fednow℠ – 这将很快让小额支付的接受者立即获得他们在商业银行账户上的资金。

支付系统并不完善——某些类的支付应该更快、更高效。例如，跨境支付仍然是一个令人关注的关键领域，因为它们往往涉及高成本、低速度和缺乏透明度。我担任主席的国际组织金融稳定委员会（financial stability board）去年制定了解决这些问题的路线图。此外，私营部门稳定币（稍后我将更详细地讨论）可能有助于加快和降低跨境支付的速度。

此外，部分支付方式尚未完全数字化，或受经济利益竞争企业间持续竞争的影响。例如，在某些类的支付中，纸面支票仍被广泛使用（尽管银行间支票收款过程现在几乎完全是电子化的）。借记卡和信用卡支付为消费者和零售商提供了便捷的数字平台，但二者之间存在着相当大的争议。银行和零售商将获得与信用卡交易相关的成本经济学。

最后，通过增加银行服务的使用，更多的美国人可以从数字支付中受益，这可以通过更广泛地使用低成本的基本银行账户来实现。

总而言之，美国的支付体系非常好。虽然它并不完美，但已经有了很大的改进。

政策考虑

不过，美联储CBDC的支持者认为，CBDC将解决许多重大问题。例如，他们建议美联储CBDC可能需要捍卫美元在全球经济中的关键作用。也有人说，CBDC将克服美国社会长期存在的经济不平等。当我们开始美联储对这些问题的分析时，我必须确信CBDC是解决这些问题的一个特别好的工具。我对此持怀疑态度，我必须特别确信，美联储发展CBDC的潜在好处大于潜在风险。

让我们来看看CBDC支持者提出的一些论点。第一种观点认为，美联储（federalreserve）应该发展一个CBDC，一方面保护美元免受外国CBDC的威胁，另一方面抵制私人数字货币的持续扩散。

从外国CBDC的威胁开始，这一论点假设至少有一些外国货币——所有这些货币在我们当前的国际银行体系中都以与美元相同的方式高度数字化，但尚未对国际货币构成重大挑战。美元的作用——如果通过直接的中央银行数字货币而不是通过当前的数字支付系统实现数字化，那么美元将突然面临更大的挑战。按照这种观点，如果美联储不提供类似产品，美元将失去在全球经济中的地位。

我相信，随着全球经济和金融体系的不断发展，一些外币（包括一些外币CBDC）在国际交易中的使用会比现在更多，这是必然的。然而，美元作为全球储备货币的地位，或其在国际金融交易中的主导地位，似乎不太可能受到外国CBDC的威胁。美元在全球经济中的作用取决于许多基础，包括美国经济的实力和规模；美国与世界其他国家之间广泛的贸易联系；深度金融市场，包括美国国债；随着时间的推移，美元币值趋于稳定；美元兑换外币的便利性；美国的法治和强大的财产权；最后但并非最不重要的是，可靠的美国货币政策。这些不太可能受到外汇的威胁，当然也不是因为外汇是CBDC。

CBDC的支持者还表示，私人数字货币对美元构成威胁。私人数字货币有很多种，但出于这个原因，我把它们分为两类：稳定的和不稳定的，或者加密的资产，比如比特币。让我们从稳定币开始。稳定币的价值与一种或多种其他资产（如主权货币）挂钩。与美元价值挂钩的现有和潜在稳定币多种多样。

一些评论人士认为，美国必须发展CBDC，才能与稳定的美元竞争。稳定币是一项重要的发展，这也带来了一些问题。例如，广泛采用稳定币将如何影响货币政策或金融稳定？稳定币对商业银行体系有何影响？稳定币是否对政府在货币创造中的角色构成根本威胁？

在我看来，我们不必害怕稳定币。美联储一直支持负责任的私营部门创新。与这一传统相一致，我认为我们必须充分考虑稳定美元的潜在好处，包括美元稳定可能支持美元在全球经济中的作用的可能性。例如，全球美元稳定币网络可以通过使跨境支付更快、更便宜来鼓励美元的使用，而且它可能比CBDC部署得更快、劣势更少。考虑到我们现有的体系每天都涉及并实际上依赖于私人公司创造货币，人们担心稳定币代表着前所未有的私人货币创造，从而挑战我们的货币主权，这令人费解。

我们对稳定币的建设和管理，尤其是在金融稳定方面，确实有着合法而强烈的监管利益：如果稳定币投资于多种面值，作为稳定币价值锚的资产池可能会产生稳定风险——如果稳定币的使用变得足够广泛；是部分准备金而不是全额准备金的；稳定币持有者对标的资产没有明确要求的；或者，如果资金池投资的不是流动性最强的工具，主要是央行储备和短期主权债券。所有这些因素都会产生“操作风险”——一些触发事件可能导致大量稳定币持有者将货币一次性兑换成其他资产的可能性，而稳定币体系将无法在维持这些需求的同时满足这些需求。合理稳定的价值。但这些问题显然是可以解决的——事实上，一些稳定币就是为了解决这些问题而建立的。当我们的问题得到解决时，我们应该对这些产品说“是”，而不是试图说“不”。事实上，将现有支付系统（如各种即时支付计划）的即将改善与结构合理的稳定币的跨境效率结合起来，任何发展CBDC的努力都可能是多余的。

与稳定币相比，比特币等加密资产与主权货币等资产的价值无关。相反，他们寻求通过其他方式在硬币上创造价值，通常是一些确保稀缺性的内部机制，比如比特币的挖矿过程，或者传统支付系统的一些无法比拟的特性，比如不可侵犯的匿名性。一些评论员断言，美国必须发展CBDC来对抗加密货币的吸引力。这似乎是错误的。用来创造这类加密资产价值的机制也确保了价值的高度波动性——而像黄金这样的波动性价值，像比特币一样，很大一部分价值来自于它的稀缺性，像比特币一样，它在当今的支付或货币体系中并没有扮演重要的角色。不过，与黄金不同的是，黄金除了具有剩余的金融作用外，还具有工业用途和审美属性。比特币的主要附加吸引力在于其新颖性和匿名性。匿名性将使其成为执法部门日益全面审查的适当目标，而新颖性则是一种迅速浪费的资产。金子总是闪闪发光，但从定义上讲，新奇会渐渐消失。因此，比特币等几乎肯定仍将是一种高风险的投机性投资，而不是革命性的支付方式，因此它们极不可能影响美元的作用，也不可能要求CBDC做出回应。

CBDC支持者提出的第二个广泛论点是，美联储的CBDC将改善那些目前由于支出、对银行缺乏信任或其他原因而没有保留银行账户的人获得数字支付的机会。这是一个有价值的目标。不过，我相信，我们可以采取措施，为成本高昂的人提供更便宜的基本商业银行账户，例如与金融赋权城市基金合作开发的账户，从而更有效地促进金融包容。2011年至2019年间，没有银行账户的家庭比例从8.2%降至估计的5.4%。银行和监管机构正试图进一步降低这一比例。我根本不相信CBDC是提高金融包容性的最佳甚至有效的方式。

最后，一些人认为，美联储的CBDC将刺激和促进私营部门的创新。这是一个有趣的问题，值得进一步研究。然而，令我困惑的是，美联储的CBDC如何以私营部门稳定器或其他新的支付机制无法做到的方式推动创新。在我看来，在没有CBDC的情况下，支付行业出现了相当多的私营部门创新。可以想象，美联储CBDC，甚至建立CBDC的计划，可能会通过有效地“占领这个领域”来阻止私营部门的创新。

简言之，美联储CBDC的潜在好处尚不清楚。相反，美联储的CBDC可能会带来重大而特殊的风险。首先，美联储（Federal Reserve）的中央银行（CBDC）可能对我国银行体系的结构构成相当大的挑战，目前银行体系依赖存款来支持家庭和企业的信贷需求。美联储取代商业银行成为公众资金主要提供者的安排，可能会限制信贷的可获得性，从根本上改变经济，使公众面临一系列意想不到的不利后果。

在其他潜在问题中，当商业银行争夺客户时，占主导地位的中央商务区可能会破坏消费者和其他经济利益。

美联储的CBDC也可能成为网络攻击和其他安全威胁的诱人目标。不良行为者可能试图窃取CBDC、破坏CBDC网络或针对CBDC持有人的非公开信息。美联储（fed）的CBDC架构需要对此类威胁具有高度抵抗力，而且需要保持抵抗力，因为不良行为者采用的方法和策略越来越复杂。为CBDC设计适当的防御措施可能特别困难，因为CBDC网络的入口可能比美联储现有的支付系统多得多——根据设计选择，世界上任何人都可以访问该网络。

关键的是，我们还需要确保CBDC不为非法活动提供便利。目前，银行保密法要求商业银行采取措施防止洗钱。政策制定者需要考虑是否有类似的反洗钱制度是可行的联邦储备委员会CBDC，但CBDC的设计可能是具有挑战性的，尊重个人隐私，并适当降低洗钱风险。在极端情况下，我们可以设计一个CBDC，并要求CBDC持有人向美联储提供有关其自身及其交易的详细信息；这种方法将洗钱的风险降到最低，但会造成严重的隐私问题。在另一个极端，我们可以设计一个CBDC，允许所有各方在完全匿名的基础上进行交易；这种方法将解决隐私问题，但会增加洗钱的重大风险。

最后一个风险是，开发美联储的CBDC可能成本高昂，而且难以管理。美联储的CBDC基本上可以将美联储设定为面向公众的零售银行。这将意味着引入大规模、资源密集的央行基础设施。我们将需要考虑CBDC的潜在使用案例是否证明了这种成本，并将美联储的职责扩展到不熟悉的活动，以及将美联储的责任政治化的风险。

最后，我要强调三点。首先，美元支付系统非常好，而且越来越好。其次，美联储CBDC的潜在好处尚不清楚。第三，我认为CBDC的发展可能会带来相当大的风险。

因此，当我们继续批判性地评估发展美联储CBDC的案例时，我们的工作就结束了。即使其他央行成功发行了CBDC，我们也不能认为美联储应该发行CBDC。鲍威尔总统最近宣布的进程是一个真正开放的进程，目前还没有最后的结论，尽管我显然认为在美国建立CBDC的门槛很高。即将发表的讨论文件是这一进程的第一步，重要的是征求公众意见。我期待着审阅公众对该讨论文件的评论，这将为美联储对潜在CBDC的最终评估提供信息。